И.Шувалов и А.Кудрин: как нам преобразовать внешнеэкономическую деятельность

На сайте обращений к Президенту России Медведеву.ру в апреле т.г. было размещено обращение к Президенту двух уважаемых в Правительстве людей: вице-премьера И.Шувалова и министра финансов А. Кудрина. В обращении высказана глубока озабоченность процессами, происходящими в сфере ВЭД и предложены весьма оригинальные идеи по преодолению сложившейся ситуации. Поскольку обращение прошло для большинства незамеченным, мы решили вновь о нем напомнить, тем более, что актуальности своей оно не утратило.

В связи с функционированием с 1 июля 2010 года Таможенного Союза между Россией, Республикой Казахстан и Республикой Беларусь проведен анализ развития экономики и состояния государственного бюджета России в новых условиях.
Показатели промышленного развития, потребительского рынка и доходной части бюджета свидетельствуют о том, что потенциал Таможенного союза для российской экономики реализован не в полной мере.

Причины этого заключаются в неэффективной таможенно-тарифной политике, ее несоответствии мировым экономическим процессам, состоянию и интересам экономики России.
ФТС России докладывает о позитивном эффекте от введения в силу Таможенного Союза, что выражается в росте таможенных платежей в 2010 году (4,3 трлн. руб.) в сравнении с 2009 годом (3,5 трлн. руб.).
Приведенные оценки поспешны и необъективны, поскольку нельзя забывать о том, что 2009 год характеризовался серьезными кризисными явлениями в экономике, что привело к спаду объемов внешнеторговой деятельности на 36%.

Несмотря на определенное преодоление кризисных явлений в 2010 году и введение режима свободной торговли с Казахстаном и Беларусью, перечисление таможенных платежей в бюджет в 2010 году даже не приблизилось к докризисному уровню 2008 года (4,6 трлн. руб.).
Производственная часть экономики России в настоящее время находится в стагнации, а товары практически для всех сфер потребления и производства импортируются из других стран.

Соотношение движения товаров в направлениях импорта и экспорта свидетельствует о явном отрицательном сальдо экономики РФ, наглядно иллюстрируя ее «сырьевой» характер.
Так, в 2010 году Российская Федерация экспортировала товаров на сумму 815 млрд. долл. США (в эквиваленте). «Львиную» долю в указанном объеме занимают энергоресурсы (нефть, газ) – 657 млрд. долл. США.
Вместе с тем, при экспорте российских товаров (без энергоносителей) на 158 млрд. долл. США импортировано в РФ товаров на сумму 330 млрд. долл. США.
И это только цифры, не учитывающие занижение реальной стоимости импортируемых товаров при их оформлении в таможне и ввоз так называемой «черной» контрабанды. Примерные объемы последних можно оценить, исходя из стоимости товаров, единовременно изъятых только на Черкизовском рынке (2 млрд. долл. США), который является лишь «вершиной айсберга» контрабанды в России.

Необходимо отметить, что государственный бюджет России в среднем на 45% состоит из таможенных платежей.
В 2010 году (как и в прошлые годы), в структуре таможенных платежей приблизительно 60% составляют вывозные пошлины, основная часть которых взимается от экспорта нефти и газа.
Импортная пошлина составляет незначительную долю - 13%.

Таким образом, объемы и стоимость импортируемых товаров колоссальны, большая часть их облагается ввозными таможенными пошлинами, однако в общей структуре взысканных таможенных платежей они занимают неадекватно малую долю, что говорит о явной недостаточности регулятивной, фискальной и правоохранительной функции таможенной службы РФ.

Сложившаяся ситуация влечет ряд серьезных негативных последствий для России и ее дальнейшего развития.
Сведения, поступающие из ФСБ, МВД, ФТС, свидетельствуют, что подавляющее большинство российских предпринимателей в целях уклонения от уплаты ввозных таможенных пошлин занижают таможенную стоимость товаров. По имеющимся данным, в среднем такое занижение осуществляется в 2-3 раза и более.
Исходя из изложенного, в результате высокой криминализации внешнеэкономической деятельности бюджет страны ежегодно недополучает суммы, как минимум сравнимые с официально перечисляемыми при ввозе пошлинами, НДС и акцизами (в 2010 году – около 1,5 трлн. руб.).
Данные цифры приведены без учета ущерба, причиняемого ввозом товаров вообще без какого-либо таможенного оформления (так называемая «черная» контрабанда).

В настоящее время данные об объемах товаров, ввезенных указанным способом, неизвестны. Примерные расчеты свидетельствуют, что ущерб от таких преступлений сравним с масштабами занижения платежей при «официальном» ввозе товаров в РФ.
Изложенное означает, что вышеуказанный объем денежных средств (минимум ~ 3 трлн. руб., или 1/3 доходной части бюджета РФ) в результате противоправной деятельности только в секторе внешней торговли, не поступая в бюджет, находится в «теневом» обороте, составляя основу коррупции, нелегальной политической деятельности, налоговых преступлений, терроризма (экстремизма) и других системных нарушений закона.
Имеются сведения о возможном финансировании за счет таких «таможенных» доходов глубоких коррупционных процессов в политической деятельности России в конце 90-х г.г. прошлого века.

Помимо внутреннего ущерба Российской Федерации, преобладание незаконных схем во внешнеэкономической деятельности РФ и существование крупных нелегальных финансовых потоков создает предпосылки к формированию впечатления у зарубежных партнеров о России, как о насквозь коррумпированном, нерыночном государстве, что негативно влияет на привлечение инвестиций. По оценкам Минфина РФ, прямые иностранные инвестиции в российскую экономику в 2010 году сократились в 1,5 раза, отток капитала из Росси в тот же период – 130 млн. долл.

Кроме того, очевидно, что это не только потери государственного бюджета и подрыв экономической политики. Проблема работы российских таможенников является предметом обсуждения в широких слоях общества, и в дальнейшем может иметь политические последствия, в плане серьезного подрыва доверия населения к действующей власти в России.
Предотвращение столь существенного ущерба бюджету, российским производителям и государственным интересам России является одной из первостепенных задач на сегодняшний день.

Однако в настоящее время в России указанные задачи не решаются, внешнеэкономическая деятельность продолжает оставаться одним из основных источников нелегальных доходов чиновников и бизнеса, полнота сбора пошлин, установленных для ввозимых в страну товаров, не обеспечена.
50% судебных решений по искам предпринимателей к таможне о возврате начисленных платежей принимается в пользу участников ВЭД.
Правоохранительная деятельность таможенных органов России не оказывает никакого влияния на криминальную обстановку в сфере внешней торговли.
Силы и средства правоохранительных подразделений ФТС явно не соответствуют сложившейся обстановке.

Системные предпосылки массового уклонения от уплаты таможенных платежей вытекают из действующего в настоящее время в России порядка исчисления таможенных пошлин при ввозе товаров в РФ.
Так, Решением Межгосударственного Совета Евразийского экономического сообщества от 27.11.2009 №18 и Решением Комиссии таможенного союза от 27.11.2009 №130 утвержден Единый таможенный тариф Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации.
Согласно указанному документу, при ввозе в страны Таможенного союза, в том числе в РФ товаров иностранного производства устанавливается три вида таможенных пошлин:
- пошлины, исчисляемые в процентах от таможенной стоимости товаров – адвалорные пошлины;
- пошлины, исчисляемые в фиксированном размере платежа за единицу измерения товаров (штуки, литры, килограммы, кв. метр и т.п.) – специфические пошлины;
- пошлины, исчисляемые в процентах от таможенной стоимости товаров, но размер которых не может быть менее, чем определенный размер платежа за единицу измерения товаров – комбинированные пошлины.
Обращает на себя внимание тот факт, что абсолютное большинство товаров при их ввозе в Российскую Федерацию облагаются адвалорной пошлиной, рассчитываемой от стоимости товаров, заявляемой участниками ВЭД.

Изложенное было характерно и для ранее действовавшего Таможенного тарифа России.
Установленные правила предопределяют возникновение у большинства недобросовестных предпринимателей умысла на уклонение от уплаты таможенных платежей путем занижения таможенной стоимости товаров.
При этом наиболее массовый характер среди регистрируемых преступлений в сфере внешнеэкономической деятельности имеет именно перемещение товаров по поддельным документам с заниженной таможенной стоимостью.

Полагаем, что существенно оздоровить внешнеторговую сферу и снизить уровень коррупции позволит только системное изменение Единого таможенного тарифа ТС, а именно – введение для основной массы товаров исчисления ввозных таможенных пошлин от количества (единиц измерения) товара.
В результате таких изменений ожидается ощутимый положительный эффект для федерального бюджета РФ и реализации таможенно-тарифной политики:
1. Значительно снизится импорт товаров с недостоверным декларированием таможенной стоимости, поскольку будет утрачен экономический смысл таких противоправных схем. Соответственно, повысится объективность государственной статистики внешнеторговой деятельности, что позволит принимать более экономически продуманные управленческие решения.
2. В результате повышения экономической обоснованности устанавливаемых ставок таможенных пошлин возрастут суммы платежей, перечисляемых в бюджет от импорта товаров.
3. Основным возможным способом уклонения от уплаты таможенных платежей останется недекларирование товаров, которое не представляет большой сложности в выявлении и раскрытии таких фактов.

Вместе с тем, даже введение специфических пошлин как основы таможенной политики имеет существенный недостаток, выражающийся в низкой эффективности такой системы по регулированию рыночных отношений и противодействию монополизации отдельных секторов торговли.
Так, система экономических отношений в сфере ввоза товаров и их дальнейшей реализации в РФ основывается на закупке товаров за рубежом и увеличении их стоимости при реализации населению РФ.

На данном этапе развития России руководством страны последовательно реализуются принципы свободной рыночной экономики, которые исключают возможность государственного регулирования отпускных цен на подавляющее большинство товаров на внутреннем рынке.
Это обуславливает неограниченные возможности для злоупотреблений со стороны предпринимателей-импортеров в части завышения отпускных цен для населения и получения сверхприбылей на фоне крайнего упадка отечественных производителей аналогичных товаров.

Взимание импортных пошлин при этом не компенсирует ущерба, наносимого экономике и населению РФ, поскольку их размер включается в стоимость товаров на потребительском рынке.
Так, например, отмена пошлин на импорт картофеля и капусты осенью 2010 года никоим образом не привела к снижению цен на данные товары в РФ.
Такое положение сложилось во всех основных секторах торговли импортными товарами (одежда, продукты питания, плодоовощная и мясная продукция, строительные материалы, продукция химической и металлургической промышленности и т.п.).
То, что в странах с развитой рыночной экономикой является бизнесом, в России представляет из себя обыкновенную спекуляцию.

Отсутствие действенного регулирующего рыночного механизма и возможность необоснованного обогащения от импорта иностранных товаров не только существенно снижает интерес у российских предпринимателей к развитию отечественного производства, но и стимулирует их к дальнейшему устранению с рынка конкурентов – производителей аналогичных товаров в РФ.
Учитывая значительные объемы денежных средств непроизводственного происхождения, находящихся в обороте в России (в основном от экспорта энергоносителей, леса, металла и другого сырья), созданы благоприятные условия для установления в РФ розничных потребительских цен на импортные товары, в несколько раз превышающих их закупочную стоимость за рубежом.

По имеющимся сведениям, проблемой отсутствия конкуренции и многократно завышенных цен на импортные товары озабочены и власти Казахстана, входящего в Таможенный союз и, следовательно, готового принять совместные с РФ меры по оздоровлению экономических процессов.
Дальнейшее сохранение ситуации в неизменном виде создает все предпосылки для необоснованного повышения отпускных цен на товары со стороны стран-экспортеров в Россию и, в конечном счете – для оттока капитала за рубеж без адекватного встречного движения товаров, то есть обогащения других стран за счет российского населения и ресурсов.

Из анализа, проведенного Минфином РФ, следует, что дальнейшее функционирование существующей таможенно-тарифной и бюджетной политики, поддерживаемое в своих прогнозах Минэкономразвития РФ, означает возвращение России к докризисным моделям экономики, основанной на таможенных доходах государства от экспорта энергоносителей.

С учетом перспектив вступления России в ВТО, непринятие радикальных мер в данном направлении обусловит неготовность России к открытому типу рыночной экономики, как следствие – падение (банкротство) национального производства, снижение дохода на душу населения, рост безработицы и преступности, утрату доверия населения к власти.
Поэтому, наряду с вышеизложенным, значительно более эффективным для российской экономики представляется все же вариант, предусматривающий не столько техническое изменение Таможенного тарифа, сколько коренное изменение принципов взимания платежей и налогов при импорте товаров в Российскую Федерацию.

Речь идет об отмене всех или большинства таможенных пошлин на ввозимые товары и их замене внутренним налогом.
Указанный налог должен взиматься с разницы в закупочной цене товаров за рубежом и их стоимости при реализации в России.
Кроме того, налог должен быть прогрессивным, то есть повышаться пропорционально увеличению торговой надбавки при продаже товара, что позволит сделать невыгодным для импортеров многократно повышать стоимость отпускных цен потребителям в России.
Возможно, будет целесообразной разработка моделей налогообложения в зависимости от рода деятельности налогоплательщиков:
- производство – наиболее благоприятный налоговый режим;
- поставки, розничная продажа (посреднические услуги) – прогрессивный налог в зависимости от величины торговой надбавки;
- прочие услуги (туристический бизнес, нотариат, бухгалтерия и аудит, адвокатура, косметология и пр., и пр.) – существующий налоговый режим.
В сравнении с ввозными таможенными пошлинами указанный налог является значительно более гибким рыночным регулятором.
Помимо этого, рассматриваемый налоговый механизм, безусловно, предотвратит злоупотребления и необоснованную наживу со стороны предпринимателей за счет населения в различных чрезвычайных ситуациях, когда цена реализации отдельных дефицитных товаров многократно увеличивалась в условиях нехватки товарных запасов. Достаточно вспомнить скачки цен на гречневую крупу и другие товары после засухи лета 2010 года; на кондиционеры, сплит-системы и вентиляторы тем же аномально жарким летом; на дозиметры, йод и морскую капусту на Сахалине в связи с высокой вероятностью радиационного заражения из Японии.

Переход к внутреннему налогообложению является наиболее эффективным механизмом также ввиду активных интеграционных процессов в рамках Таможенного союза и явной неэффективности таможенного обложения и контроля (особенно товаров третьих стран, импортируемых в РФ транзитом через территорию других участников Союза).
Так, имеются все признаки ввоза значительных объемов товаров третьих стран в РФ под видом товаров казахстанского производства (то есть, не облагаемых пошлинами и налогами). Например, в 2011 году из Казахстана в РФ перемещено в сравнении с тем же периодом 2010 года зерна больше в 70 раз, фруктов и овощей – в 9 раз, черных металлов и нефтепродуктов – в 7 раз. Отдельные виды этих товаров вообще не характерны для казахского экспорта. Официальный транзит этих же товаров через Казахстан в РФ, напротив, в 2011 году сократился в аналогичном объеме.

В настоящее время уже имеются сведения о переходе китайских производителей на изготовление товаров народного потребления с этикетками, свидетельствующими об их производстве в Республике Казахстан.
Реализация предложения по введению внутреннего налога на импортируемые товары согласуется также и с требованиями по вступлению РФ в ВТО в части максимального устранения таможенно-тарифных барьеров, препятствующих свободному движению товаров, а также существенно снизит уровень коррупции в таможенных органах.
Вступление РФ в ВТО, планируемое на 2011 год, предполагает потерю государственного контроля над рядом основных секторов экономики, в значительной степени – во внешней торговле. Поэтому переход от таможенно-тарифного регулирования к внутреннему налогообложению целесообразен и по этим соображениям.
Кроме того, основными источниками доходов современных развитых государств в условиях глобализации мировой экономики являются именно налоги, а не таможенные пошлины.
В условиях ВТО даже в странах, устанавливающих крайне высокие пошлины на импорт отдельных товаров (до 300-350% от стоимости товаров), такие меры предпринимаются не в целях наполнения бюджета, а в целях исключения проникновения на их рынок конкурирующих товаров по демпинговой цене.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что в самое ближайшее время России придется постепенно отказаться от ввозных таможенных пошлин как одного из основных источников наполнения бюджета.
Так, в большинстве государств мира таможенные доходы играют в лучшем случае второстепенную роль: практически все страны вступают в те или иные международные торговые организации, снизив либо вообще отменив пошлины на импортируемые товары.
Реализация данного предложения однозначно потребует существенного повышения внимания к эффективности работы налоговых органов и, возможно, воссоздания налоговой полиции.

Первый заместитель
Председателя Правительства РФ
И.И. Шувалов

Заместитель
Председателя Правительства РФ –
министр финансов
А.Л. Кудрин