Реформы в таможенной сфере, направленные на улучшение работы доблестной российской таможни, продолжаются и сегодня, правительство активно корректирует Дорожную карту «Совершенствование таможенного администрирования». Распоряжением № 1567-р от 15 августа 2015 года правительством были внесены дополнения в дорожную карту, которые включают меры по упрощению и ускорению таможенных операций, межведомственному взаимодействию и сокращению количества требуемых документов. Однако на данный момент ещё не реализован ряд старых положений, а установленные сроки для новых задач явно оторваны от реальности. Более того, по многим пунктам пометка «выполнено» стоит лишь формально, на деле же многие современные технологии полноценно не внедрены в практику работы таможенных органов.
За три года реализации мероприятий дорожной карты считаются исполненными около 75% задач, поставленных правительством, 12 мероприятий находятся в процессе исполнения, 13 задач ещё не реализованы, поскольку рассчитаны на долгий срок, и только 5 мероприятий таможенники не выполнили.
Казалось бы, показательная статистика, однако если посмотреть на сами мероприятия, то их реализация выглядит не слишком эффективной.
Так, например, одним из основных целевых показателей дорожной карты был рейтинг Doing Business, в котором Россия должна была значительно продвинуться вперед.
Позиция России в рейтинге Doing business с 2012 года стабильно росла, при этом показатели превышали планируемые ежегодно. И это, в свою очередь, нашло отражение и в ряде докладов таможенных руководителей – дескать, эффективно справляемся с планом.
Однако по параметру международной торговли (одной из составляющих общего рейтинга, куда и включаются различные таможенные формальности) Россия занимает всего лишь 155 место в мире – («популярность» повысилась лишь на один пункт по сравнению с предыдущим годом, а за несколько лет позиция практически не менялась). По оценкам Всемирного банка существующие характеристики России в таможенном оформлении до сих пор крайне низкие.
В первую очередь это время, которое затрачивается на транспортировку товаров по экспорту и по импорту. По оценкам организации, организации оно составляет 22 дня на экспорт и 20 дней на импорт, что более чем вдвое превышает показатели в других странах. За несколько лет положение России по данному параметру практически не изменилось.
Другая слабая сторона российской таможни – количество требующихся документов. По оценке Всемирного банка, в 2015 году таможне в России требуется 9 документов для экспорта и 10 для импорта, в то время как в странах ОЭСР (а это почти все государства-члены ЕС, Австралия, Канада, Новая Зеландия, США, Южная Корея, Япония и др.) – всего по четыре в обе стороны. В европейских и центральноазиатских странах, не входящих в ОЭСР, необходимо 7 документов для экспорта и 8 для импорта.
ФТС с собственными показателями не согласна и приводит свои данные: по словам руководителя ведомства Андрея Бельянинова, количество документов удалось сократить до 6 при экспорте и 8 при импорте. План, однако, все равно не был выполнен. К 2015 намечалось сократить требуемый перечень до 6 документов и по экспорту, и по импорту.
При этом результаты исполнения дорожной карты все же свидетельствуют о том, что несколько документов действительно отменили:
1. Документы, подтверждающие полномочия лица, подающего декларацию в виде электронного документа, подписанного ЭЦП;
2. Документы, подтверждающих уплату таможенных платежей;
3. Паспорт сделки при декларировании;
4. Бумажные копии декларации.
Однако их отмена − это скорее результат информатизации таможенных органов: какой смысл в требовании, например, копии бумажной декларации, если она уже несколько лет обязательна к подаче в электронной форме? За исключением внешнеторговых контрактов (исполнение в январе 2018 года), дальнейшее сокращение документов дорожной картой не предусмотрено. Возможно, это задача на еще более длительный период.
Осложняется ситуация и тем, что при оформлении в разных таможенных органах перечень требуемых документов может существенно различаться – где-то 6, где-то 10 и более. Сами таможенники часто бывают не в курсе изменений, а любая отмена документов сразу приводит к массе нестыковок в старом и новом законодательстве. Кроме того, иногда сами участники ВЭД не знают о последних изменениях нормативной базы, и в результате этого сокращение документов ощущается крайне слабо.
Помимо числа документов, в дорожной карте содержится масса других пунктов, выполненных лишь формально. Так, среди наиважнейших итогов реализации дорожной карты числится выполненным целый ряд положений, связанных с передовыми информационными таможенными технологиями – предварительное информирование, электронное декларирование, автоматический выпуск и т.п., но, как показывает практика, и здесь не все гладко.
Сразу бросается в глаза то, что реализованные мероприятия в большей степени представляют собой издание соответствующего нормативного акта, нежели непосредственно внедрение данной технологии в практическую деятельность. На практике участники ВЭД едва ли могут ощутить улучшения от реализуемых мер.
Предварительное информирование − один из пунктов, который в рамках дорожной карты до сих пор полноценно реализовать не удалось. Несмотря на то, что оно стало обязательным на автомобильном транспорте ещё с 2012 года и железнодорожном транспорте с 1 октября 2014, оно до сих пор не функционирует на морском и воздушном транспорте. Кроме того, не изданы нормативно-правовые акты использования предварительной информации государственными органами, осуществляющими государственный контроль в пунктах пропуска (к примеру, карантинный или фитосанитарный), которые были запланированы ещё на январь 2014 года, а также не обеспечено использование предварительной информации в рамках СУР (декабрь 2014). Данных, отправляемых участниками ВЭД, недостаточно, чтобы идентифицировать какой-либо риск (кроме рисков, связанных с ввозом запрещенных товаров), а отсутствие межведомственного взаимодействия тормозит сотрудничество между государственными службами на границе, в результате чего предоставляемую информацию не удается дополнить. Это тормозит дальнейшее развитие технологии. Определенные плюсы все же имеются: как отмечается в ежегодном докладе ФТС, время оформления грузов с подачей предварительной информации удалось сократить в среднем на 10-20%.
Автоматическая регистрация поданной декларации – ещё один немаловажный пункт дорожной карты, разработку и реализацию которой предполагалось провести с января 2014 года по 2015 год. Сама идея весьма прогрессивна и полезна как для таможенных органов, так и для участников ВЭД. Она предполагает электронную технологию автоматической проверки соблюдения условий регистрации декларации без непосредственного участия сотрудника таможенного органа. В результате время автоматической регистрации составляет всего лишь одну минуту, в то время как срок обычной регистрации составляет до двух часов. Однако, несмотря на все удобство технологии, внедрена она пока не повсеместно, а только в рамках отдельных пилотных проектов. Всего к концу 2014 года было так зарегистрировано 36,8 тысяч деклараций, что составляет только 0,85% от всего массива деклараций. Масштабы внедрения данной технологии с каждым месяцем расширяются: так, с 1 июня 2015 года она стала применяться во всех таможнях, подчиненных Центральному таможенному управлению. Однако о применении технологии на всей территории России пока говорить рано.
По-прежнему не реализована и другая ступень на пути к «электронной таможне» − автоматический выпуск, который предусматривает принятие решения о выпуске товаров без участия должностного лица таможенного органа. Любопытно, что ещё в старом проекте Евразийской экономической комиссии «Основные направления совершенствования таможенного администрирования в таможенном союзе в 2012-2015 гг.» говорилось, что технологию автоматического выпуска удастся реализовать уже к 2015 году, и к тому времени будет автоматически выпускаться 40-50% деклараций. Однако ожидания не сбылись – запуск пилотных проектов начался только летом 2015 года (в плане дорожной карты предполагался январь 2015). Полномасштабное внедрение и вовсе запланировано на 2018 год. На практике же перед таможенниками стоит масса проблем – существующие алгоритмы разработаны пока только в отношении экспортной декларации, к товарам, выпускаемым автоматически, не должны применяться вывозные таможенные пошлины и акцизы, они не должны попадать под профили риска и в отношении них не применяются запреты и ограничения. Более того, сами товары должны экспортироваться лицами, освобожденными от применения ряда форм таможенного контроля. В результате таких ограничений перечень существенно сужается. Учитывая тот факт, что реализация проектов только началась, потребуется немало времени, чтобы доработать технологию и сделать её пригодной к применению на практике.
Не в полной мере реализована и технология удаленного выпуска товаров, функционирование которой началось ещё с 2011 года. Технология подразумевает, что участник ВЭД может подать декларацию в таможенный орган вне зависимости от места нахождения декларируемых товаров. Однако на практике с этой технологией работают далеко не все таможенные органы, хотя и были созданы так называемые ЦЭДы − Центры электронного декларирования. Это заметно ограничивает удаленный выпуск, а письмо ФТС от 02.04.2015 № 01-11/15344 и вовсе вносит неразбериху в законодательство (документ вовсе запрещает применение пунктов 79 и 80 действующего приказа ФТС № 1356, в которых говорится, что при удаленном выпуске товары могут досматриваться в месте нахождения, а не в месте декларирования). По плану внедрить удаленный выпуск планировалось ещё в январе 2014 года, однако его реализация зависла – перечень задействованных таможенных органов почти не расширяется. Сами таможенники ищут виноватых среди участников ВЭД – дескать, в рамках программы появились схемы нелегального ввоза товаров и уклонения от уплаты таможенных платежей.
Так и не доработан целый комплекс мероприятий в морских портах. Затормозилось и внедрение «единого окна», и интеграция систем государственных контрольных органов, и предварительное информирование, и даже беспрепятственная швартовка судна и отгрузка товаров. План мероприятий по претворению всех этих мероприятий был установлен распоряжением правительства РФ от 30 апреля 2014 г. № 739-р, согласно которому предполагалось их осуществить до 2015 года.
Но на практике вновь все стоит на месте − технологии не работают, а срок нахождения груза в порту даже по отчетным данным ФТС составляет 7-8 суток, вместо запланированных шести.
Созданная же информационная система с 2014 года ещё только тестируется в 5 морских портах пропуска в Находкинской, Владивостокской, Кингисеппской, Новороссийской и Калининградской областной таможнях (в указанных таможенных органах сроки удалось снизить до 6,5 суток). Вполне ожидаемо, что внедрена в 2015 году она тоже не будет.
До сих пор не обеспечено межведомственное электронное взаимодействие, без которого невозможно внедрение остальных информационных технологий. Внедрение данной системы планировалось ещё на январь 2014 г. В плане говорилось, что к тому времени таможенные органы смогут через данную систему получать все документы, необходимые для выпуска товаров, от других государственных органов. На практике же пока ещё ведется разработка технологических карт и настройка электронной передачи данных (всего разработано 47 технологических карты с 32 ведомствами и Торгово-промышленной палатой). Естественно, при оформлении на практике пока сами документы по-прежнему требуются с участника ВЭД. Так, например, не внедрена электронная ветеринарная сертификация, реализация которой также была запланирована на начало 2014 года.
Система категорирования участников внешнеэкономической деятельности, которой так гордятся таможенные органы, пока только начинает вводиться (хотя дорожная карта обозначила начало запуска этой программы в январе 2014 года). Полтора года категорирование существовало в основном в виде отдельных экспериментов ФТС. Тем не менее, по словам Вячеслава Голоскокова − начальника Уральского таможенного управления, − с середины 2015 года таможня все же будет классифицировать всех участников ВЭД по трем категориям: с низким, средним и высоким уровнем экономического риска (в ходе проводимых ранее экспериментов число категорий менялось от 2 до 5).
Для добросовестных участников ВЭД с низким риском это означает значительное сокращение времени таможенных операций, а основной контроль переносится на этап после выпуска товаров.
Однако таких организаций крайне мало − в 2014 году из 82 тысяч участников ВЭД только 2,3 тысячи представляли низкий уровень риска. На данный момент, чтобы предприятие отнесли к «зеленому сектору», оно должно соответствовать целому ряду условий, касающихся размеров уставного капитала, сферы деятельности, количества сотрудников, объемов декларирования и случаев нарушения законодательства - всего более 40 критериев. В результате этим таможенные органы сами создают почву для коррупции.
Из-за того, что реализация категорирования участников ВЭД только началась, не реализован и другой пункт дорожной карты − смещение акцентов таможенного контроля на этап после выпуска товаров (был запланирован на январь 2015 года), поскольку предполагалось, что он, прежде всего, будет реализовываться в отношении участников ВЭД с низким уровнем риска. При этом не реализован он будет ещё достаточно долго - в соответствии с приказом ФТС № 1236 от 30 июня 2014 г., в феврале 2016 года ещё только должен закончиться эксперимент по его проведению.
Таким образом, по ключевым направлениям работы дорожную карту трудно считать исполненной: ряд пунктов реализован только на бумаге, а многие важные задачи, которые были поставлены на 2014 и 2015 год, не реализованы вовсе.
Последние изменения, а точнее − дополнения, которые вносятся в документ распоряжением правительства № 1567-р от 15 августа 2015 года, хоть и содержат действительно необходимые для участников ВЭД улучшения, в большинстве своем связаны с изданием определенных нормативно-правовых актов, но не предполагают их практической реализации. В связи с этим выполнение многих пунктов этого документа вполне возможно до конца 2015 года, но применение утвержденных документов на практике уже не будет входить в рамки дорожной карты.
Так, помимо дополнений и уточнений, которые необходимо к концу года внести в действующее законодательство (в сфере применения обеспечения, зачета авансовых платежей и использования ИДК), распоряжение вводит следующие пункты:
1. Сокращение сроков оформления в аэропортах при прибытии иностранных товаров и их таможенном транзите до таможенной территории (к ноябрю 2015 г. необходимо разработать перечень аэропортов, в которых будет проводиться эксперимент, и обеспечить их круглосуточную работу);
2. Разработка регламентов выдачи разрешительных документов в электронном виде (сентябрь 2015 г.);
3. Сокращение сроков выдачи лицензий на импорт (в рамках пункта предполагается до сентября 2015 г. только издание соответствующего правового акта, сокращающего до 5 дней подготовку и выдачу документа).
В тексте распоряжения содержится только два направления, в рамках которых предусмотрено их использование на практике, однако как показывает опыт реализации остальной части дорожной карты, едва ли удастся этого достичь за полгода.
Например, документ предусматривает упрощение порядка таможенного транзита для грузов, прибывающих морским транспортом, за счет сокращения сведений и отказа от предоставления электронной копии транзитной декларации, и проведение на базе этого пилотного проекта в портах Калининград, Усть-Луга, Владивосток и Находка. К декабрю 2015 года правительство уже будет ждать результатов мониторинга, на основе которого будет принято решение − быть или не быть новым правилам на территории всей страны.
Еще одно направление − использование предварительной транзитной декларации в полном объеме к декабрю 2015 г. Несмотря на простоту реализуемой технологии, когда уже работает и электронное декларирование, и предварительное информирование при экспорте и импорте, пока проводятся только эксперименты. Перечень участвующих в проекте таможенных постов при этом невелик − их всего порядка двадцати на всю Россию. Поэтому с июля 2015 года по сентябрь было зарегистрировано только около 100 электронных транзитных деклараций.
Несмотря на все благие начинания и ряд имеющихся положительных результатов (в части сокращения перечня документов, сроков оформления и упрощения многих процедур), реализация дорожной карты застопорилась ещё в 2014 году. Внесенные в документ коррективы хоть и содержат значимые для участников ВЭД изменения, вряд ли могут быть исполнены за оставшиеся полгода. Не добавляет оптимизма и решение властей покончить с работой в рамках дорожной карты не к 2018 году, как это планировалось ранее, а к 1 декабря 2015 года. Как правило, подобное форсирование приводит к обратному эффекту, и вполне может статься, что к декабрю программа по улучшению таможенного администрирования попросту будет свернута.
