Проблемы таможни на Северо-Западе России

На примере анализа эффективности функционирования МАПП Чернышевское  на  границе с Литвой

Пункты пропуска в Северо-Западном федеральном округе  - были и по-прежнему остаются объектом пристального внимания участников ВЭД, прессы и государственных властей. И это понятно  - наши пункты пропуска это, своего рода, лицо государства и показатель работы всей таможенной системы.

 

Однако, постоянные пробки, возникающие из-за недостаточной пропускной способности, неразвитой информационной базы, несовершенства законодательства затрудняют и товарооборот, и перемещения физических лиц. В результате всего этого привлекательность России падает, причем  довольно резко.

 

Справка ПРОВЭД: В регионе деятельности СЗТУ находится 11 субъектов Российской Федерации, а протяженность участка государственной границы здесь – 2997 километров.  В Северо-Западном регионе находится 34 автомобильных пункта пропуска, из которых 26 действующих, в том числе 24 многосторонних (МАПП) (действующих – 22) и 10 двусторонних (действующих – 4) пунктов пропуска. Ежегодно нагрузка ( по обобщенным данным за три года) по   количеству грузовых транспортных средств, проследовавших через МАПП, увеличивается, в среднем, до   17 %, процента,  на пассажирском направлении -  до  40 %.

 

Отдельно стоит сказать  о Калининградской области.   Особое положение Калининградской области, её удаленность от основной территории Российской Федерации, всегда являлось объектом пристального внимания со стороны государства. Очевидно, что существующие в этой с вязи проблемы, одновременно являлись и плюсами, которые нужно было  использовать.

В настоящий момент на территории Калининградской области действует Федеральный закон №16-ФЗ «Об Особой экономической зоне в Калининградской области». Основной целью создания Особой экономической зоны (ОЭЗ), является привлечение Российских и Зарубежных инвесторов в приоритетные для России отрасли, поэтому необходимо понимать, что резидентом ОЭЗ может стать как российское, так и иностранное юридическое лицо, (фирма) желающее инвестировать с экономику региона средства, с целью извлечения прибыли.

Режим свободной таможенной зоны (СТЗ) позволяет зарегистрированным на территории Калининградской области юридическим лицам, включая индивидуальных предпринимателей при совершении импортных сделок осуществлять ввоз иностранных товаров без уплаты таможенных пошлин и налогов и без применения к ним мер нетарифного регулирования.

Очевидно, что в экономике Калининградской области операции, связанные с внешнеэкономической деятельностью и транзитом, выходят на первый план.

Однако и здесь работа таможенных постов имеет свои недостатки.

Как видно из схемы выше, через Калининградскую область проходят сразу два международных транспортных коридора: Рига - Варшава и Вильнюс - Берлин. Однако большая часть транзитных грузов, несмотря на уникальное географическое положение российского полуэксклава, провозится в обход региона.

СПРАВКА ПРОВЭД:

Не смотря на то, что, говоря о Калининградской области, мы, в основном, употребляем слово «анклав», это не совсем верно.

Анклав— часть территории государства, полностью окруженная территорией других государств.

Полуанклав — часть государства, окруженная территорией другого государства на суше, но имеющая выход к морю. Анклавы такого типа также называют прибрежными анклавами.

Эксклав — несуверенный регион, отделенный от основной территории страны и окруженный другими государствами (может быть и так, что более, чем одним).

Полуэксклав - регион страны, который отделён от основной её территории территорией других государств и имеет выход к морю.

Одна и та же территория является эксклавом для той страны, которой она принадлежит, и анклавом для той страны (тех стран), которым она не принадлежит.Калининградская область РФ, по отношению к Польше и Литве -полуанклав. А по отношению к России - полуэксклав.

По словам Дмитрия Чемакина (министр промышленной политики регионального правительства Калининградской области), задача транспортных компаний, перевозящих транзитные грузы, - преодолеть за минимальное время максимальное расстояние. Решению этой задачи явно не способствует сложившаяся в регионе система пограничного и таможенного контроля. По оценкам игроков калининградского транспортно-логистического рынка, до 50% эксплуатационного времени региональные перевозчики тратят на простои в очередях на границах, таможенные осмотры и оформления. При этом только в сфере автомобильных перевозок административные издержки предпринимателей эксклава оцениваются в 22 млрд руб. в год. В результате этого, в пограничных пунктах пропуска часто можно увидеть огромную  очередь из грузовых автомобилей.

Одним из самых загруженных постов Калининградской таможни является МАПП Чернышевское. Не смотря на то, что перевозчики могут планировать другие маршруты, они выбирают именно его, предпочитая ожидание в очереди преодолению дополнительного расстояния до других пограничных переходов.

Рассмотрим  его более подробно.

 

Пограничный пункт Кибартай - Чернышевское является важным проводником в торговых взаимоотношениях между ЕС и Россией. Пограничный пункт со стороны Литвы начал работу 1 января 2000 г. Пропускная способность пограничного пункта составляет 2180 транспортных средств, движущихся в обоих направлениях: 700 грузовиков, 1400 легковых автомобилей, 80 автобусов, 500 и более пешеходов. Пост занимает площадь в 4 гектара и представляет 8 полос для движения.

Со стороны России в селе Чернышевское пограничный пункт начал свою работу 9 января 2009 года (после реконструкции). Пропускная способность составляет 1570 пассажиров, из которых 300 – грузовые автомобили, 1150 легковые, 100 автобусы, более 70 пешеходы.

В результате такой разницы по сравнению с п/п Кибартай , а также рядом других проблем, пост постоянно работает с превышением пропускной способности на 100-150 грузовых автомобилей и более.

МАПП Кибартай-Чернышевское считается одним из проблемных пунктов пропуска, т.к. возле него постоянно образуются пробки.

Подобные несовершенства и в его работе, и в работе ряда других пунктов пропуска существуют уже давно, и в рамках международного сотрудничества  России и Европейского союза в сфере таможенного дела было принято решение о проведении исследования российских МАПП зарубежными экспертами.

СПРАВКА ПРОВЭД: В апреле 2007 года Европейский союз и Российская Федерация подписали соглашение по общей стратегии решения проблем скопления транспортных средств на границе Евросоюза и России. Как отметили эксперты, их задачей не является определение, на какой границе лучше или хуже, их задача – анализ ситуации, позволяющий улучшить таможенное администрирование.

Данный проект назывался «Механизм общих пространств». Окончательно проект был реализован в июне 2012 г.  В рамках данного проекта группа международных экспертов начала работу на пунктах пропуска России и Эстонии, России и Латвии, России и Литвы, России и Финляндии, России и Польши. Рабочие группы (5 групп по 2 человека) проводили анализ ситуации в следующих пунктах пропуска:

1. Гжехотки (Польша) – Мамоново –II

2. Кибартай (Литва) – Чернышевское

3. Терехово (Латвия) – Бурачки

4. Койдула (Эстония) – Куничина гора

5. Ваалимаа (Финляндия) - Торфяновка

Что касается исследования МАПП Кибартай-Чернышевского, то эксперты проекта «Механизм общих пространств» исследовали  пересечение границы транспортными средствами и установили следующее:

1. Сравнение данных по въезду из Литвы в Россию через Кибартай и въезду из России в Литву через Чернышевское:

1.1. Пересечение пограничного пункта из Литвы в Россию через Кибартай занимает от 15 до 30 минут. Ожидание в очереди до прохождения пограничного контроля и парковка занимают 3-10 минут (включая примерно 3 минуты на общение с пограничником).

В среднем, пересекающие границу затратили 2,5-3 минуты на прохождение таможенного и 15 минут на прохождение других видов контроля (например, ветеринарного). Все 15 транспортных средств пересекли границу быстрее 35 минут.

Представим данные по каждому транспортному средству на диаграмме.

 

Перемещение из Литвы в Россию в Кибартае

 

1.2. В отличие от МАПП Кибартай, на таможенный контроль при пересечении границы из России в Литву  в среднем было затрачено 16 минут, 3 минуты занял транспортный контроль (ветеринарный контроль среди исследуемых 15 транспортных средств не проводился).

 

Перемещение из России в Литву в Чернышевском

 

2. Теперь рассмотрим противоположные направления: пересечение границы из России в Литву в Кибартай и из Литвы в Россию в Чернышевском:

2.1. Пересечение границы из России в Литву в Кибартай:

Общее время прохождения пограничного пункта составляет 25-45 минут. Ожидание в очереди и парковка в среднем занимают 5 минут, виды государственного контроля (в частности, ветеринарный) заняли 27 минут, таможенный контроль – 11 минут. 

 

Перемещение из России в Литву в Кибартае

2.2. Пересечение границы из Литвы в Россию в Чернышевском

занимает до 35 минут (с учетом осуществления ветеринарного контроля).  Ожидание времени в очереди до пограничного контроля и парковка занимают 5-10 минут.  Пограничный контроль занимает 5 минут. 

 

Перемещение из Литвы в Россию в Чернышевском

Таможенный контроль в среднем занимает 17,3 минуты, что также превышает данные по Кибартаю.

Таким образом, видно, что время осуществления таможенного контроля в Чернышевском по всем направлениям выше, по сравнению с Кибартаем.

Эксперты, работавшие по пункту пропуска Кибартай-Чернышевское, выделили следующие проблемы:

1. Основная проблема, как уже было отмечено,  - российская таможня при работе на границе пользуется различными базами данных, не взаимосвязанными друг с другом. Поскольку информацию о грузе, транспортном средстве или иные сведения приходится заносить сразу в несколько баз данных, процесс таможенной очистки происходит медленнее.

2. Отсутствие четкой последовательности действий ведет к существенным задержкам в трансграничном движении, как товаров, так и людей. В частности не проработана единая схема таможенного/пограничного контроля, которая полностью бы описывала движение людей и товаров через все стадии контроля при пересечении границы от начала и до конца. Подобные наработки в таможенных органах есть, но до участников ВЭД они не доведены.

СПРАВКА ПРОВЭД: На данный момент действует Приказ Минтранса РФ от 9 октября 2009 г. N 177 "Об утверждении Типовой схемы организации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных в автомобильных пунктах пропуска", однако функции таможенных органов там описываются недостаточно подробно.

Более подробные описания проведения различных видов государственного контроля с учетом местных условий для конкретных пунктов пропуска содержатся в технологических схемах, разрабатываемых соответствующими ведомствами.

Подобные схемы разработаны для большинства пунктов пропуска, но, публикуемая о них информация в интернете довольно скудная. МАПП Чернышевское – не исключение.

В результате этого, многие участники ВЭД оказываются не подготовлены, например, забывают получить или заранее подготовить какие-либо документы. В результате сроки таможенной очистки затягиваются.

3. В МАПП Чернышевское решение Комиссии таможенного союза ЕврАзЭС о предоставлении предварительной информации по пересекающим границу грузам крайне незначительно сказалось на ускорении переходов через границу.

СПРАВКА ПРОВЭД: Введенное предварительное информирование не могло априори существенно сократить сроки проведения государственного контроля, т.к. применяется в настоящий момент лишь при таможенных операциях принятия сообщения о прибытии и помещения товаров под процедуру  таможенного транзита, технология которых не претерпела никаких изменений.

4. Несовершенство не только инфраструктуры пункта пропуска (необходимы электронные дорожные знаки, автоматические шлагбаумы, отделенные друг от друга полосы движения и увеличение их количества), но и информационного обеспечения.

5. Недостаточно эффективное взаимодействие сотрудников МАПП с российской стороны и со стороны Литвы по вопросам перевозки конкретных партий товара.

6. Отсутствие полностью электронного документооборота ведет к тому, что таможенники большую часть времени занимаются проверкой и проставлением штампов на бумажных документах,  в ущерб времени осмотру или досмотру товара, в результате общее время таможенной очистки увеличивается, а она сама становится менее эффективной.

7. Недостаточная автоматизация ряда процессов: На Кибартай -Чернышевское между автомобильным и железнодорожным терминалами на этом пропускном пункте расстояние около 100 метров, пограничная охрана перемещается между этими терминалами пешком и поэтому теряет много времени. Все те рабочие часы, затраченные на закрытие/открытие ворот и перемещение между терминалами, могли бы быть использованы для оценки рисков, поиска решений, исследования перевозимых грузов, исполнения действительно контрольных функций.

8. На МАПП Чернышевское очереди образуются более стихийно, нежели на других пунктах пропуска, в результате там не всегда работает требуемое количество сотрудников.

Даже тогда, когда для работы в нормальных условиях людей достаточно, некоторые виды подакцизных товаров могут требовать углубленного досмотра. Эти работы требуют более значительного труда, и свободных сотрудников для выполнения другой работы может быть недостаточно.

9. Неэффективный визовый режим между ЕС и РФ.

10. Недостаточная эффективность работы системы управления рисками.

11.   Неэффективная работа системы предварительного информирования: информация запрашивается и пересылается заранее, но при этом она недоступна до самого последнего момента – до момента прибытия транспортного средства на границу РФ. После этого предварительная информация используется в качестве подтверждения фактически полученным бумажным документам.  Все это никак не может ускорить проведение таможенных операций.

После рассмотрения основных проблем, вызывающих пробки на МАПП Чернышевское, целесообразно изучить вариацию времени совершения таможенных операций.

По данным отчета «Механизм открытых пространств», сравним данные по выезду из России в Литву в Чернышевском и выезду из Литвы в Россию в Кибартае. 

Существуют следующие показатели  времени совершения таможенного контроля по 16 конкретным транспортным средствам.  (Пересечение границы из России в Литву МАПП Чернышевское)

Расчетная таблица представлена ниже.

Таким образом, среднее время совершения таможенного контроля составляет 256 мин/16 = 16 минут.

Далее оценим размеры вариации:

1.  , т.е. максимальные временные различия в изучаемой группе составляют 20 минут

 - Максимальное время совершения таможенного контроля составляет от среднего значения на 125%

2. 

3. 

Т.е. в среднем в изучаемой группе время проведения таможенного контроля отличается от среднего значения от 3 до 5 минут (или 24-32% от среднего значения).

Коэффициент вариации (Q/xср) = 32%, что говорит о том, что изучаемая группа близка к однородной по времени совершения таможенного контроля.

2. Оценим форму распределения

1. Коэффициент асимметрии:

Данный коэффициент больше нуля, т.е. асимметрия правосторонняя. Это означает что в выборке больше значений с завышенным значением относительно средней величины.

2. Эксцесс распределения

Т.к. данный показатель близок  3, больше значений изучаемого признака со значениями, близкими к среднему.

Эту информацию можно представить на графике:

Оценка существенности показателей формы распределения:

Т.к. эти значения не соответствуют, это значит, что форма распределения не соответствует эталонной. На это влияют различные факторы, как правило, случайные.

Таким образом, на основе данных по группе 16 транспортных средств можно сделать следующие выводы:

16 минут  - среднее время осуществления таможенного контроля. В группе больше величин со значениями, больше 16, причем превышение этого времени объясняется случайными причинами (т.е., другими словами, таможенники чаще выполняют операции более медленно, чем могут, учитывая среднее время при имеющихся ресурсах.) Кроме того, превышение времени проведения таможенного контроля на 20 минут является чрезмерным, и не допустимо во многих европейских странах.

Рассмотрим далее аналогичные показатели для МАПП Кибартай – смежного для МАПП Чернышевского (по 15 транспортным средствам – из Литвы в Россию МАПП Кибартай) и сравним их с показателями по МАПП Чернышевскому.

Расчетная таблица по МАПП Кибартай представлена ниже:

Среднее значение времени осуществления таможенного контроля здесь составляет чуть менее 3-х минут. Это существенная разница по сравнению с Чернышевским, где она составляет 16 минут.

Общее время с учетом прохождения пограничного и ветеринарного контроля представлено на графике:

Из представленных данных видно, что время таможенного контроля намного ниже, чем в МАПП Чернышевское. Это объясняется более эффективной работой системы предварительного информирования и системы управления рисками.

Среднее время осуществления таможенного контроля составляет 2,5625 минут.

Рассчитаем основные показатели:

Оценим размеры вариации:

1. , т.е. максимальные временные различия в изучаемой группе составляют 3 минуты (В Чернышевском – 20 минут)

 –  Максимальное время совершения таможенного контроля составляет от среднего значения на 117%

2. 

3.  

Т.е. в среднем в изучаемой группе время проведения таможенного контроля отличается от среднего значения от 0,72 до 0,53 минут (или 26-19% от среднего значения).

В Чернышевском вариативность была выше - 24-32%

Коэффициент вариации (Q/xср) = 19%, что говорит о том, что изучаемая группа очень однородна по времени совершения таможенного контроля. Что говорит о проработанности всех схем операций, которые не позволяют выйти за временные рамки при работе.

2. Оценим форму распределения

1. Коэффициент асимметрии:

 

Данный коэффициент меньше нуля, т.е. асимметрия левосторонняя. Это означает что в выборке больше значений с заниженным значением относительно средней величины.  Это значит, что грузы оформляются чаще быстрее, если брать в расчет среднее время таможенного контроля

2. Эксцесс распределения

Т.к. данный показатель больше 3, значит вершина распределения более пологая, т.е. больше значений изучаемого признака со значениями, близкими к среднему.

Таким образом, таможенный контроль на МАПП Чернышевском с точки зрения сроков проведения существенно уступает  литовскому пункту пропуска.

 Обобщим все вышеизложенное:

Среднее время осуществления таможенного контроля с Российской стороны 16 минут, в то время как с литовской менее 3 минут.  В результате общее время осуществления всех операций в Чернышевском  сильно завышено. Это объясняется более эффективной работой системы предварительного информирования и системы управления рисками.

При этом в обоих случаях данные по всем транспортным средствам преимущественно близки к среднему значению, но при этом с российской стороны колебания относительно этого среднего времени намного выше – до 10 минут. Другими словами, технологические схемы и временные рамки, которые разработаны литовской стороной, работают более эффективно, чем с российской стороны и практически не позволяют выйти за временные рамки при работе.  Кроме того, с литовской стороны нет сильных временных колебаний. Учитывая, что зачастую задержки могут быть вызваны проблемами с документами самого участника ВЭД, то, вполне возможно, что с литовской стороны взаимодействие с участниками ВЭД также налажено лучше.

С российской стороны преобладают транспортные средства, в отношении которых таможенный контроль был произведен медленнее (дольше 16 минут), в то время как литовцы проводили его с точностью до минуты, и даже немного быстрее. Возможно, что таможенники Литвы преимущественно ориентируются именно на среднее время совершения операций, связанных с таможенным контролем, в то время как российские -  пытаются не превысить максимально допустимое время.

Это также говорит о том, что существующий там порядок таможенного контроля более эффективен и в меньшей степени зависим от каких-то негативных факторов: усталости сотрудников, проблем с документами, плохой погоды и т.д.

К сожалению, мы не знаем, проводились ли в МАПП Чернышевском какие-либо мероприятия именно по ускорению проведения таможенного контроля. Пока же было выбрано иное направление работы -  работа по строительству объектов таможенно-логистической инфраструктуры.

В сентябре 2012 года в СМИ появилась следующая информация:

«В рамках Концепции развития транспортного комплекса Калининградской области на период до 2020 года в регионе деятельности Калининградской областной таможни проектируется строительство таможенно-логистического терминала (ТЛТ) вблизи МАПП Чернышевское. Об этом сообщила начальник службы организации таможенного контроля Калининградской областной таможни Светлана Куманёва в ходе работы IV Балтийского транспортного форума, передает пресс-служба Северо-Западного таможенного управления (СЗТУ).

В регионе деятельности Калининградской областной таможни уже функционирует ТЛТ ООО "СВХ Сириус", созданный вблизи МАПП Багратионовск, а также завершено строительство ТЛТ "Мамоновский" вблизи МАПП Мамоново-2, отметила представитель таможни.  Непонятно, каким образом построение ТЛТ окажет влияние на скорость прохождения пункта пропуска? Он расположен за пределами ПП и служит для проведения основного таможенного оформления….

Строительство ТЛТ было призвано «разгрузить» пункт пропуска и перенаправить часть транспорта для таможенного оформления на территорию ТЛТ.

Светлана Куманёва также подчеркнула, что сокращение времени проведения таможенных операций в отношении товаров и транспортных средств невозможно без развития приграничной инфраструктуры. "Давно назрел вопрос о проведении реконструкции пунктов пропуска с целью ликвидации так называемого "узкого горла", - сообщила она. Светлана Куманёва отметила, что пропуск грузовых транспортных средств через автомобильные пункты пропуска на литовском направлении в регионе деятельности Калининградской областной таможни осуществляется с превышением проектной пропускной способности».

Следует отметить, что даже если данный ТЛТ позволит частично разгрузить пункт пропуска, это не решит проблемы пропускной способности. В первую очередь необходимо работать над уменьшением времени таможенного контроля.

Таким образом, в работе МАПП Чернышевского есть существенные недостатки, связанные, в первую очередь, со временем осуществления таможенного контроля. Данные проблемы характерны для многих российских пунктов пропуска. Поэтому главный вывод: нужно полностью менять технологию пропуска товаров. Писать с чистого листа, опираясь на лучший мировой опыт.

Приоритетными направлениями именно для МАПП Чернышевского, да и для всех аналогичных пунктов пропуска должны стать автоматизация ряда процессов и грамотная организация работы. Самым же главным направлением должна стать разработка эффективного механизма таможенного контроля, который бы позволял его осуществлять быстрее. При этом, подобно работе таможенников литовской стороны, различия между сроками таможенного контроля того или иного транспортного средства должны быть минимальны. На сопредельном пункте пропуска этих проблем нет, в результате чего время осуществления таможенного контроля различается в несколько раз.

Аналогичные проблемы, о которых мы говорили выше, характерны практически для всех российских пунктов пропуска.  Не смотря на то, что властями был взят курс на строительство таможенно-логистических терминалов, проблемы пропускной способности они не решают. Необходимо полностью менять технологию пропуска товаров. Развитие же эффективной и адекватной системы предварительного информирования и внедрения безбумажного документооборота – перспектива всех таможенных органов в целом.