Система управления рисками в таможенной службе Соединенных Штатов Америки

В данной работе на основе англоязычных первоисточников (материалы правительственных сайтов) рассматривается система управления рисками в таможенной службе Соединенных Штатов Америки, ее становление, структурные компоненты и ресурсы, которые таможенная служба использует сегодня для контроля над уровнем рисков и достижения требуемых результатов в этой области. Особое внимание в работе уделяется автоматизации процесса выявления и анализа риска как одного из важнейших элементов успешного пресечения правонарушений в таможенной сфере.

 

This report is based on such original English Internet-sources as the official governmental

web-sites. It is devoted to risk management in the U.S. Customs Service, its foundation, structural components and resources used by the customs today in order to control the level of risks and to achieve the required results in this sphere. Automation of the process of risk establishment and analysis is the subject of a special attention in the report, as this process is one of the most important elements for preventing customs violations.

 

Ключевые слова: риск, система управления рисками, автоматическая система,  автоматизация, целенаправленность, ресурсы, поставки, груз, импорт, модернизация, торговля, безопасность, терроризм, агентство, информация, угроза

 

Key words: risk, risk management system, automated system, automation, targeting, resources, shipment, cargo, import, modernization, trade, security, terrorism, agency, information, threat

История таможенной службы США берет начало в 1789 году, когда она была создана Американским Конгрессом. В то время физическому досмотру подвергался любой груз, пересекающий границу. Эта тенденция сохранилась до второй половины XX в., а именно до начала автоматизации основных технических процессов, в частности, анализа риска.

 

В 1970 году руководство таможенной службы приняло решение перейти к автоматизации работы. Началась разработка нескольких автоматизированных систем. Спустя 13 лет, в 1983 году, начала формироваться автоматизированная система обработки грузов, а также была введена общенациональная система выборочных проверок. Еще через 10 лет, в 1993 году, произошло событие, имеющее решающее значение для всего процесса автоматизации. На уровне Конгресса США был утвержден Акт о модернизации таможенной службы, который позволил усовершенствовать многие процедуры таможенного оформления и использовать преимущество информационных технологий. Главным положением этого документа является концепция того, что для максимального соблюдения законов таможня должна нести солидарную ответственность с импортерами.

 

В 1998 году произошло внедрение нового поколения автоматизированной системы обработки товаров и замена разработанной в 1980-х годах системы. Наконец, в 2003 году, под началом Министерства Национальной Безопасности (МНБ) создается Таможенная Пограничная Служба Соединенных Штатов Америки (ТПС США), основной задачей которой является предотвращение любой террористической деятельности на территории государства. В результате, для создания комплексной системы управления таможенными процессами понадобилось около 20 лет, потрачено свыше 3 млрд. долларов, что, в конечном итоге, позволило ежегодно оформлять более 20 млн. партий товаров. Такой объем был бы невозможным без использования автоматизированной системы таможенного оформления и таможенного контроля, а также без созданной на ее базе системы управления и анализа рисками.

 

Система управления рисками (СУР) само по себе явление не новое, оно лишь объединяет некоторые таможенные программы для повышения их общей производительности. Благодаря СУР любой из сотрудников таможни может увидеть, как и насколько результаты его деятельности сказываются на работе его таможни. Однако успешное функционирование СУР требует достаточно высокого уровня надежности и ответственности за каждую проводимую операцию или действие. Среди программ, которые использовали и используют СУР сегодня, можно отметить программу ведения информации по Контрагентам, программу оценки нормативно-правового соответствия и другие подобные программы.

 

Для внедрения системы анализа и управления рисками в таможенной службе США была создана рабочая группа управления рисками при Центральном аппарате, которая стала полноценно заниматься выявлением и управлением рисками, связанными с процессом соблюдения законодательства.

Национальный целевой центр (НЦЦ) был создан 21 октября 2001 года, спустя некоторое время после событий 11 сентября. С тех пор он стал ведущим отделом борьбы с терроризмом в ТПС США. В настоящее время в НЦЦ работает 60 сотрудников, из которых 46 – эксперты-аналитики.

Национальный целевой центр подчинен Подразделению полевых операций, в его функции входит:

• анализ и оперативный контроль за лицами и внешнеэкономическими операциями в части обеспечения национальной безопасности (контроль за ввозом товаров двойного назначения, оружия массового поражения, въезда на территорию США причастных к терроризму лиц и т.д.);

• осуществление оперативного взаимодействия с федеральными (правоохранительными) органами и другими подразделениями МНБ и ТПС;

• тактическая работа по выявлению рисков национальной безопасности, терроризма;

• формирование указаний и рекомендаций сотрудникам местных таможенных органов;

Работа НЦЦ осуществляется в круглосуточном режиме по двум выделенным направлениям: грузы и физические лица. В НЦЦ присутствуют представители из федеральных органов (ФБР, «Федеральные авиационные маршалы», Министерство энергетики США, Служба транспортной безопасности и т.д.), а также представители из других подразделений ТПС (Таможенной лаборатории, Подразделения разведки и т.д.). Весь процесс таможенного оформления и таможенного контроля построен на применении системы управления рисками. На центральном уровне осуществляется разработка и контроль за применением моделей рисков по различным направлениям деятельности (стратегическая работа). Для каждой поставки в автоматическом режиме на основе моделей рисков рассчитываются баллы, имеющие несколько уровней: минимальный, возможный и максимальный риск.

Специалисты в НЦЦ осуществляют также дополнительный оперативный экспертный контроль над поставками, которым соответствует, возможно, максимальный риск (тактическая работа). Их решения обязательны для сотрудников таможенных органов.

На уровне таможенных органов уполномоченные лица либо специальные группы целеполагания (нацеливания), курируемые НЦЦ, параллельно осуществляют оперативную экспертную оценку (тактическую работу) поставок товаров, которые будут оформляться в данном таможенном органе. Таможенный досмотр осуществляется в объеме 1-5% перемещаемых партий товаров, в зависимости от таможенного органа. Эффективность досмотра составляет около 10%. Таможенной Пограничной Службой США разработаны и успешно внедрены различные программы, направленные на реализацию управления рисками:

1. Программа сотрудничества с торговым сообществом по борьбе с терроризмом (C-TPAT).

2. Программа безопасности контейнерной транспортировки.

3. Правило 24 часов.

4. Программа SENTRI (the Secure Electronic Network for Travelers Rapid Inspection).

Программа C-TPAT направлена на добровольную инициативу всех участников перевозки товаров содействовать организации безопасности поставки товаров при их ввозе на территорию США.

Являетсяразвитиемдействовавшихс 1984 годапрограмм Carrier Initiative Program (CIP), Land Border Carrier Initiative Program (LBCIP), Business Anti-Smuggling Coalition (BASC), Americas’ Counter Smuggling Initiative (ACSI).  C-TPAT предусматривает совмещение всех четырех элементов, участвующих в перемещении товаров: производитель, перевозчик (экспедитор), импортер и продавец товара на территории США. Для участников программы C-TPAT устанавливаются 3 уровня безопасности, которые они должны соблюдать и которые контролируются специальными сотрудниками ТПС – cпециалистами по безопасности цепочек поставок. Для выполнения третьего (высшего) уровня необходимо использовать при перемещении контейнеров специальные

устройства, обеспечивающие контроль над вскрытием контейнеров, также обеспечивать отправки из портов, участвующих в программе CSI, иметь безупречную практику таможенного оформления.

C-TPAT имеет подпрограммы, например Free and Secure Trade Initiative (FAST) – при ввозе товаров из Канады и Мексики автомобильным транспортом. В данной подпрограмме участвуют 2300 компаний, 100 тыс. грузовиков, около 10% грузов перемещаются в рамках FAST. Участвующим в FAST выдается регистрационная карточка, а также используется дополнительно трансмиттер для автоматической регистрации транспортного средства.

В соответствии с Программой безопасности контейнерной транспортировки контейнеры, предназначенные для отправки в США, предварительно отбираются сотрудниками ТПС в порту отправления на основе критериев оценки риска. В этой программе принимают участие крупных международных порта, в том числе Антверпен и Зеебрюгге (Бельгия), Гавр (Франция), Бремерхавен и Гамбург (Германия), Пирей (Греция), Специя, Генуя, Неаполь, Gioia Tauro и Ливорно (Италия), Роттердам (Нидерланды), Альхесирас (Испания), Гетеборг (Швеция), Феликстоу, Тилбери и Саутгемптон (Великобритания). В данных портахприсутствуют сотрудники ТПС, которые обеспечивают дополнительный контроль за помещаемыми грузами в контейнеры.

Правило 24 часов является законодательно регламентированной обязанностью лица, занимающегося перевозкой грузов, представить информацию в электронном виде из транспортных и сопроводительных документов в ТПС за 24 часа до погрузки контейнера на борт морского судна (43% товаров на сумму 600 млрд. долл. США, возятся морским транспортом; из них 66% в контейнерах). Аналогичные правила действуют при перемещении товаров, другими видами транспортных средств: для автомобилей за 1-2 часа до пересечения границы, для авиа – за 1 час. Ежедневно в ТПС поступает предварительная информация о310 тыс. поставках.

Программа SENTRI предполагает предварительное представление сведений о физическом лице и проверку этих сведений ТПС. В дальнейшем выдаваемая регистрационная карточка используется для ускоренной идентификации лица. Наряду с этим на лобовом стекле автомобиля устанавливается трансмиттер для автоматической регистрации сотрудником таможни транспортного средства и физического лица.  

Таможенная служба США в состоянии представить полный перечень данных об импортных товарах в режиме реального времени. Компьютерная система готова не только самостоятельно принимать решения, но и анализировать обстановку, делать прогнозы и давать исчерпывающую информацию иным государственным органам.

В автоматическом режиме оформляется 98% внешнеторговых грузов. Скорость принятия решения исчисляется секундами. В настоящее время автоматизированная система обладает третьей по величине в мире базой данных, позволяет осуществлять таможенный контроль и оформления полностью в автоматизированном режиме без участия должностного лица таможенного органа.

Создана уникальная компьютерная телекоммуникационная система AutomatedCommercialSystem (ACS), которая связала свыше 2300 субъектов внешнеторговой деятельности и структур, ее обеспечивающих. Используются около 200 различных компьютерных подсистем, имеются 800 баз данных.

Основными критериями для использования такой процедуры является:

- получатель готов к производству таможенного оформления в пункте пропуска;

- у участника ВЭД не менее 50 отправок в год;

- получатель не должен иметь проблемы с другими контролирующими органами и должен демонстрировать надежность при транспортировке товаров в США;

- должна быть повторяемость характеристик ввозимых товаров (номенклатура, страна происхождения, таможенная стоимость).

При данной системе применяется специальный штрих код, содержащий основные сведения о товарах и получателе товаров. Штрих код формируется, как правило, таможенным брокером и наносится на инвойс. В пункте пропуска перевозчик или уполномоченное лицо импортера представляет инвойс со штрих кодом, а также иные товаросопроводительные документы. Сотрудник таможенного органа сканирует штрих код в компьютерную систему таможенной службы США. Компьютерная система расшифровывает код и производит сравнение с данными, предварительно внесенными таможенным брокером в систему. При этом также осуществляется проверка с критериями (свыше сорока критериев, по которым товар или импортер относятся к группам риска). После чего принимается решение о выпуске товаров. Время, необходимое для проверки, составляет 5-10 секунд.

На вооружении ТПС США состоят различные автоматизированные информационные системы, применяемые с целью реализации системы управления рисками. К ним jтносятся: Автоматическая коммерческая система Automated Commercial System (ACS) – обеспечивает взаимодействие декларанта и таможенных органов при таможенном оформлении, в том числе и при представлении предварительной информации. На сегодняшний день ТПС осуществлена модернизация ACS и создана Automated Commercial Environment (ACE), на что было затрачено 1,2 млрд. долл. США. Автоматическая система целепологания – Automated Targeting System (ATS) – обеспечивает автоматический анализ рисков и доведение результатов для сотрудников на местах.

При осуществлении экспортного контроля применяется Автоматическая экспортная система – Automated Export System (AES) – используемая совместно с Государственным департаментом США и Министерством торговли США, содержащая сведения за выданными лицензиями на вывоз товаров, а также по вывозимым товарам  стоимостью больше 2,5 тыс. долл. США. ACS, ATS и AES взаимодействуют между собой и используются на всех уровнях ТПС.

Информационная система построена на web-технологии на базе т.н. «тонкого» клиента. У всех таможенных органов имеется постоянный доступ к автоматическим системам.

Основным применяемым в НЦЦ программным средством является ATS, которое используется как единый инструмент для выявления рисков, связанных с нелегальным перемещением товаров и технологий, используемых при создании оружия массового поражения и средств его доставки, наркотиков, терроризмом и экономическими преступлениями.

На базе НЦЦ два раза в год собираются Комитеты для рассмотрения, внесения корректировок в т.н. «модели рисков» в части экономических правонарушений. В Комитеты входят специалисты из Центров стратегии торговли (Strategic Trade Centers), Подразделения стратегии торговли (Office of Strategic Trade), сотрудники из таможенных органов, специалисты по импорту. По результатам работы Комитетов осуществляется корректировка или отмена моделей рисков. Модели предусматривают анализ всех элементов цепочки поставки: отправитель, перевозчик, экспедитор, получатель, контрактодержатель, товар, маршрут и т.д. Главная цель – разработка методик обработки информации по автоматическому выявлению рисков и их оценки (система суммирования баллов). Используется 3700 правил (индикаторов) выявления рисков. Выбор правил, а также присваивание баллов для оценки риска осуществляется на основе экспертной оценки. Разработанная или скорректированная модель риска вносится в ATS для последующей автоматической обработки информации.

Система управления и анализа рисками комплексно включает четыре элемента:

1. Формирование базы данных и сбор информации.

2. Анализ и оценка рисков.

3. Проведение мероприятий по снижению рисков.

4. Контроль и доклад.

После сбора данных следующим шагом является анализ и определение схожих при несоблюдении законов. Анализ хронологической информации и тенденций, а также применения дифференцированного подхода к значимости того или иного товара, позволяет сконцентрировать свои усилия на области наибольшего потенциального риска.

Если информация указывает на наличие проблемы, то принимаются к учету следующие факты: значимость проблемы; количество вовлеченных таможенных органов; стоимость и объем поставок; количество задействованных предприятий; законы и правила, которые могут быть нарушены; коммерческие убытки; привлечение иных таможенных органов; единичность нарушения или типовое нарушение; анализ принятых ранее решений.

Определены две ключевые, с точки зрения контроля, категории товаров: товары, которые чувствительны для интересов государства; товары, которые менее интересуют таможенную службу США. Селекция по категориям товаров, а также определение значимости видов нарушений служит для принятия одного из следующих решений, включает следующие этапы:

1) пропуск товаров (согласно концепции таможенной службы – это те товары, в отношении которых при производстве компьютерного контроля не возникло вопросов);

2) проведение документального контроля (требуется, если при ввозе товаров не  представлены какие-либо документы);

3) проведение досмотра (применяется крайне редко, в отношении 1-2 % товаров).

В процессе анализа должны быть выявлены причины риска, выработаны соответствующие меры и выделены ресурсы для устранения ситуации риска. При выделении ресурсов принимаются к сведению такие факторы, как возможности и степень подготовки сотрудников, затраты и меры исполнения.

Этап оценки рисков включает: применение автоматизированных систем; определение значимости нарушений; выявление категорий рисков; использование принудительных мер; действия таможенной инспекции.

После того как определены и реализованы конкретные меры, результаты контролируются и поступают в банк данных программы процесса управлением рисками. Возврат информации в банк данных программы процесса управлением рисками создает условия для обратной связи, которая может использоваться на любом этапе. Смена приоритетов рисков потребует новых подходов на этапе оценки и анализа рисков.

План выполнения принудительных мер формируется на один год. К концу года проводится подробная оценка прогресса. Полученные результаты учитываются при составлении плана на следующий год. Доклад к Конгрессу США составляется с целью обеспечить объективную оценку и определить степень выполнения законодательства. Данные этого доклада представляют основу для разработки новых подходов в целях максимального увеличения эффективности работы таможенной службы.

Послеоперационный контроль проводится для определения того, насколько меры воздействия на импортера дали желательный результат. Послеоперационный контроль проводится после того, как все мероприятия выполнены, прошло достаточно времени, и было осуществлено значительное количество сделок.

Согласно Стратегическому Плану ТПС США, в течение ближайших 4 лет (2010-2014 гг.) должен измениться подход к деятельности и операциям, проводимым ТПС. Офицеры и агенты ТПС получат возможность поддерживать безопасность и экономическое состояние государства на более высоком уровне, используя для этого специальные информацию и технологии для защиты воздушного, морского и сухопутного пространств США от терроризма и других угроз.

INFORMATION SOURCES

1. Официальный сайт Министерства Национальной Безопасности США. URL: http://www.dhs.gov  (дата обращения: 01.03.2011).

2. Официальный сайт Таможенной Пограничной Службы США.

URL: http://www.cbp.gov  (дата обращения: 01.02.2011).

 

Тышов Александр Александрович,

Яковлев Дмитрий Игоревич

студенты 2 курса юридического факультета

 

Научные руководители

Калинина Ольга Владимировна

старший преподаватель кафедры экономической

теории, к.э.н.

 

Кудрявцева Лариса Германовна

старший преподаватель кафедры иностранных языков

 

Кальченко Людмила Николаевна

старший преподаватель кафедры иностранных языков

Заведующие кафедрами

 

Горляков Петр Юрьевич

заведующий кафедрой иностранных языков, к.п.н.

 

Селезнев Александр Алексеевич

заведующий кафедрой экономической теории, к.э.н., доцент